【摘要】長(cháng)期以來，我國(guó)市(shì)場經濟不時面臨著(zhe)市(shì)場失靈與監管失靈的雙重困境，“命令—控制”監管模式不僅達不到(dào)矯正市(shì)場失靈和讓社會(huì)滿意的目的，甚至還(hái)具有破壞市(shì)場機(jī)制的潛在危險。新型監管機(jī)制不同于傳統監管機(jī)制，是新時代背景下(xià)理性思辨和構建的過程，具有追求權責平衡、彰顯制度正義、優化治理格局等重要特征。

【關鍵詞】新型監管；機(jī)制創新；市(shì)場監管；制度邏輯　

一(yī)、引文

本文所讨論的新型監管機(jī)制，最早源于市(shì)場監管領域。此後，在新型市(shì)場監管機(jī)制所積累的經驗和創新性做法基礎上(shàng)，不斷被其他監管領域所借鑒和吸收，從(cóng)而上(shàng)升為(wèi)整個(gè)政府監管領域共同的機(jī)制，并被命名為(wèi)“新型監管機(jī)制”。基于本文讨論的主題，筆者以市(shì)場監管領域的新型監管機(jī)制為(wèi)重點進行分析論證。

新型監管機(jī)制，并不是政府與市(shì)場關系的颠覆式變革，而是兩者關系的進一(yī)步調整和優化。政府與市(shì)場的關系是一(yī)個(gè)常談常新的話題，監管部門(mén)以何種觀念對待和規制市(shì)場，使市(shì)場機(jī)制更好地發揮作用，是當下(xià)簡政放(fàng)權、放(fàng)管結合、優化服務等一(yī)系列改革所探讨的中心話題。

市(shì)場分工(gōng)的精細化以及新經濟、新産業(yè)發展帶來的市(shì)場變革對政府職能(néng)提出了新的要求。近年(nián)來，我國(guó)深入開(kāi)展的“放(fàng)管服”改革，其主線就(jiù)是通(tōng)過政府轉型，減輕市(shì)場主體在市(shì)場準入、市(shì)場運行、市(shì)場退出等過程中的負擔，進一(yī)步激發市(shì)場活力，更好發揮市(shì)場作用。

從(cóng)制度變遷的曆程來看(kàn)，2013年(nián)《國(guó)務院機(jī)構改革和職能(néng)轉變方案》提出，要進行“先照(zhào)後證”的商事(shì)登記制度改革；2014年(nián)3月(yuè)起，注冊資本登記制度改革方案全面實施。商事(shì)登記制度改革體現出市(shì)場監管理念的變化，監管重心開(kāi)始呈現出由事(shì)前監管向事(shì)中事(shì)後監管轉移的趨勢；2015年(nián)，國(guó)務院辦公廳發布《關于推廣随機(jī)抽查規範事(shì)中事(shì)後監管的通(tōng)知》指出，要通(tōng)過建立“雙随機(jī)”抽查機(jī)制，随機(jī)抽取檢查對象、随機(jī)選派執法檢查人員(yuán)；2015年(nián)11月(yuè)，國(guó)務院印發《關于“先照(zhào)後證”改革後加強事(shì)中事(shì)後監管的意見(jiàn)》（國(guó)發〔2015〕62号），提出構建職責清晰、協同監管、社會(huì)共治的事(shì)中事(shì)後監管新模式。

此後，以放(fàng)松事(shì)前準入控制、強化事(shì)中事(shì)後監管為(wèi)特征的新型監管機(jī)制逐步成熟。經過系統化的改革，政府與市(shì)場之間的關系得到(dào)了比以往更為(wèi)準确的界定。其中，作為(wèi)政府的重要職能(néng)，市(shì)場監管也出現了不同于以往的嶄新特征，其内涵也與以往大相(xiàng)徑庭。近年(nián)來，以“雙随機(jī)、一(yī)公開(kāi)”監管為(wèi)基本手段、以重點監管為(wèi)補充、以信用監管為(wèi)

基礎新型監管的機(jī)制逐漸成形。2019年(nián)7月(yuè)，國(guó)務院辦公廳印發《關于加快推進社會(huì)信用體系建設構建以信用為(wèi)基礎的新型監管機(jī)制的指導意見(jiàn)》（國(guó)辦發〔2019〕35号），再次明确了我國(guó)新型監管機(jī)制的基本框架和制度體系。這也是我國(guó)在國(guó)家政策層面第一(yī)個(gè)對信用監管工(gōng)作進行全面系統安排的重要文件(jiàn)。

二、新型監管機(jī)制源于理性構建

在傳統的監管模式中，政府以“加強管制”作為(wèi)監管的理念導向，通(tōng)過“命令-控制”的模式對市(shì)場進行監管。這一(yī)監管模式具有如下(xià)特點：

從(cóng)監管主體看(kàn)，政府獨享市(shì)場監管的權力，其他社會(huì)主體參與不足。但在面對多(duō)元化的市(shì)場主體和日益複雜(zá)的經濟形态時，“政府不管它多(duō)麽精明強幹，也不能(néng)明察秋毫，不能(néng)依靠自(zì)己去了解一(yī)個(gè)大國(guó)生(shēng)活的一(yī)切細節。它辦不到(dào)這一(yī)點，因為(wèi)這樣的工(gōng)作超過了人力所及。”

從(cóng)監管方式看(kàn)，體現為(wèi)“嚴進寬管”，對于事(shì)中事(shì)後監管關注不夠。“嚴進”即将監管重心集中在事(shì)前的準入環節。在以往的事(shì)前審批制度下(xià)，衆多(duō)企業(yè)将精力集中在準入環節上(shàng)。“寬管”表現為(wèi)：

一(yī)是監管内容“寬泛”。監管部門(mén)的監管範圍對于事(shì)中事(shì)後的所有環節、内容均有涉及，權力越位的現象時有發生(shēng)。

二是監管力度“寬松”。由于監管内容“寬”，在執法資源緊張的前提之下(xià)，“平均用力”使得對于食品、藥品等需要重點關注的領域監管力度不足。

三是監管資源分散。由于部門(mén)之間信息壁壘、職責邊界不清等問題的普遍存在，各政府監管部門(mén)易産生(shēng)各自(zì)為(wèi)戰、“單打獨鬥”的現象。

市(shì)場監管的正當性源于市(shì)場主體對于市(shì)場秩序的需求。正在構建的新型監管機(jī)制，是在對公與私、政府與市(shì)場、政府與社會(huì)、中央與地方等重大關系理性分析的基礎上(shàng)，對市(shì)場監管體制機(jī)制進行重塑和再造，充滿了理性思辨。

筆者認為(wèi)，新型監管機(jī)制注入了全新的時代元素，凸顯了監管目标的公共性和監管方式的多(duō)元化。當政府能(néng)夠以更加平等的眼光(guāng)看(kàn)待市(shì)場主體時，市(shì)場主體的意志(zhì)和權利才會(huì)得到(dào)更多(duō)尊重。政府在進行經濟和社會(huì)治理過程中，不再局限于命令和控制，而是在實施監管過程中，以利益為(wèi)導向，采取平等協商、經濟激勵乃至市(shì)場化手段，通(tōng)過引入公衆參與、民(mín)主協商的方式進行科學決策，體現出強烈的公共性和民(mín)主性。

三、新型監管機(jī)制注重權責平衡

新型監管機(jī)制構建的目的是實現有效監管，使監管不越位、不缺位、不錯(cuò)位，最大限度地減少監管失靈與市(shì)場失靈。監管機(jī)制的合理性标準在于如何理順監管主體與監管對象之間的關系，落腳于政府何時介入市(shì)場、采用何種監管手段、如何與市(shì)場機(jī)制相(xiàng)結合。這體現了監管改革的三個(gè)重大考量因素，即監管邊界、監管效力以及監管效率。

（一(yī)）監管邊界

這裡(lǐ)所指的監管邊界，是指政府與市(shì)場的邊界。處理好政府與市(shì)場的邊界問題，本質上(shàng)是為(wèi)了防止政府權力在不當擴張的前提下(xià)，合理确定行政權力在市(shì)場中的進退問題。20世紀90年(nián)代經濟合作與發展組織（簡稱經合組織，OECD）指出，對市(shì)場運作優于政府幹預的領域要放(fàng)松監管，而對于沒有政府不能(néng)很好發揮市(shì)場作用的領域則要加強監管。

黨的十八屆三中全會(huì)《關于全面深化改革若幹重大問題的決定》中指出，建設統一(yī)開(kāi)放(fàng)、競争有序的市(shì)場體系，使市(shì)場在資源配置中起決定性作用。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告也指出，要優化政府職責體系，完善政府經濟調節、市(shì)場監管、社會(huì)管理、公共服務、生(shēng)态環境保護等職能(néng)，厘清政府和市(shì)場、政府和社會(huì)關系。因此，新型監管機(jī)制的基本任務，就(jiù)是要讓“市(shì)場的歸市(shì)場，政府的歸政府”，充分發揮市(shì)場的内生(shēng)性治理功能(néng)，從(cóng)而形成市(shì)場的良好秩序。

政府介入市(shì)場經濟的目的，就(jiù)是借助有較強組織性的政府幹預克服市(shì)場的缺陷，最終回歸經濟社會(huì)的發展目标。因此，政府監管的目的在于形成市(shì)場與政府的良性互動，确保市(shì)場主體的利益得以實現，确保社會(huì)公平正義的實現。

（二）監管效力

監管效力是指監管的有效性問題。在傳統監管模式中，市(shì)場主體與監管部門(mén)處于一(yī)種對抗關系，行政執法監管方式具有較強的制度剛性，監管部門(mén)以行政強制和行政處罰為(wèi)依托，促使市(shì)場主體履行相(xiàng)關義務。新型監管機(jī)制應關注兩個(gè)方面的問題：一(yī)是監管方式剛柔并濟，采用具有一(yī)定層級的監管方式，優先使用損益性較低(dī)的手段，保持強制性手段的謙抑性；二是監管雙方的随機(jī)性，要求監管主體與監管對象之間的關系處于變動的狀态，減少權力尋租。

（三）監管效率

監管效率更多(duō)強調監管措施的成本與收益。成本效益分析和民(mín)主自(zì)治型政府相(xiàng)輔相(xiàng)成，如果政府不知道最終會(huì)發生(shēng)什麽結果，很難作出理性決策。一(yī)切忽視成本的制度設計均是空中樓閣，不計成本地追求治理效益都不具有可持續性，其結果往往是低(dī)效的治理，甚至是失效的治理。

因此，在進行監管制度構建時，有必要對監管的績效進行評估。國(guó)外通(tōng)常使用監管影響評價（RegulatoryImpactAssessment，簡稱RIA）對監管績效予以評價。針對監管影響評價的核心内容，經合組織提出管制決策評估的十項參考清單。新型的監管機(jī)制應當體現監管的成本觀念，建立科學、可操作性強的監督評價體系，實現制度運行的經濟效益與社會(huì)效益雙重提升。

四、新型監管機(jī)制彰顯制度正義

（一(yī)）目的正當性

當前，市(shì)場監管領域的改革以提高(gāo)監管質量、減少政府和市(shì)場主體二者的監管負擔為(wèi)主線。新型監管機(jī)制減少了政府對于市(shì)場運行的不當幹預，在整個(gè)“放(fàng)管服”改革中發揮了承前啓後的重要作用。

以信用為(wèi)基礎的新型監管機(jī)制，按照(zhào)市(shì)場主體信用狀況分級分類，采取差異化監管措施，提高(gāo)了監管的針對性和有效性，從(cóng)而為(wèi)創新政府管理和優化社會(huì)治理注入了活力。

當前，信用已經超越了交易主體之間狹隘的商事(shì)信用，形成了整個(gè)社會(huì)運行所必需的機(jī)制。企業(yè)信用監管的基礎包括信用信息公開(kāi)與共享、信用激勵與懲戒機(jī)制、信用修複等重要機(jī)制。

新型監管機(jī)制契合了加強事(shì)中事(shì)後監管的現實需要。推行“雙随機(jī)、一(yī)公開(kāi)”監管，在一(yī)定程度上(shàng)突破了固化的行政檢查模式，強調了一(yī)種靈活的、動态的行政執法方式。“雙随機(jī)、一(yī)公開(kāi)”同重點監管相(xiàng)結合，體現了監管機(jī)制從(cóng)忽視監管成本到(dào)注重“成本-收益”分析的理念轉變。

信用監管是在理性認識我國(guó)市(shì)場經濟發展階段、公衆參與等諸多(duō)因素後作出的合理選擇。“雙随機(jī)”抽查結果是行政機(jī)關以其在檢查過程中所獲取的信息作為(wèi)基礎，準确判斷市(shì)場主體的風險狀況、決定采取何種監管措施，乃至于調整市(shì)場監管方向或者制定政府監管政策。

同時，将行政檢查的結果向社會(huì)及時公布，既确保了政府監管活動的公開(kāi)透明，也便于對市(shì)場主體守法狀況進行衡量，決定是否将違法信息納入信用紀錄或者采取相(xiàng)應的失信懲戒措施。這是事(shì)後監管的重要環節。

（二）程序正義性

一(yī)套完整而科學的行政程序制度，是監管權規範化的必要架構之一(yī)。在新型監管機(jī)制建構過程中，監管機(jī)構應當确保程序正義，以透明和負責任的方式履行其監管職責，并對監管結果負責。

在新型監管機(jī)制下(xià)，“雙随機(jī)、一(yī)公開(kāi)”的檢查方式避免了單方面的接觸，最大程度上(shàng)保證了監管的中立性。“雙随機(jī)、一(yī)公開(kāi)”最大程度上(shàng)保證了執法人員(yuán)的客觀中立，限制了自(zì)由裁量權的不當擴張，壓縮了監管部門(mén)與市(shì)場主體雙向尋租空間。政府部門(mén)行為(wèi)過程的公開(kāi)、依據的公開(kāi)、結果的公開(kāi)已經成為(wèi)法定要求。

（三）手段适當性

在新型監管機(jī)制中，信用監管是一(yī)項基礎性機(jī)制。在現代社會(huì)，信用既是市(shì)場主體所應當具備的基本倫理，同時也是法律的必然要求，市(shì)場主體誠實守信與市(shì)場經濟具有高(gāo)度的契合性。誠實信用減少了市(shì)場經濟中交易雙方的交易成本，促進了市(shì)場秩序的形成。

德國(guó)學者柯武剛認為(wèi)，“信任以一(yī)種秩序為(wèi)基礎。而要維護這種秩序，就(jiù)要依靠各種禁止不可預見(jiàn)行為(wèi)和機(jī)會(huì)主義行為(wèi)的規則。”從(cóng)這一(yī)角度看(kàn)，信用監管将市(shì)場經濟的運行邏輯内化于具體的制度設計之中，用市(shì)場經濟的邏輯去規制市(shì)場經濟：國(guó)家通(tōng)過建立信用制度，制定更加科學、具有可操作性的信用監督和信用評價機(jī)制，将政府的監管角色有機(jī)地嵌入到(dào)市(shì)場機(jī)制之中。

與此同時，信用監管同樣也為(wèi)降低(dī)監管成本提供了契機(jī)。将信用機(jī)制同抽查機(jī)制相(xiàng)結合，監管機(jī)制從(cóng)無視成本的巡查制監管，朝向更加注重“成本—收益”分析的新型監管機(jī)制轉變。以信用機(jī)制作為(wèi)常态化的監督機(jī)制，輔之以必要的重點監管，有利于切實解決政府任性、執法擾民(mín)等問題，有效提高(gāo)行政效率。将抽檢的結果依法納入市(shì)場主體信用記錄中，既解決了信用監管數據的來源問題，又(yòu)有利于突破部門(mén)間的信息壁壘，進一(yī)步降低(dī)監管成本，提升監管效率。

五、新型監管機(jī)制優化治理的格局

（一(yī)）激發市(shì)場主體活力

商事(shì)登記制度改革降低(dī)了企業(yè)的準入門(mén)檻，帶來了市(shì)場主體數量的飛(fēi)速增長(cháng)。在新型市(shì)場監管機(jī)制的建構和運行中，通(tōng)過實施權力清單、負面清單等制度，減少市(shì)場準入的審批環節，提高(gāo)行政效率，有效激發了市(shì)場主體活力。

（二）平衡個(gè)體利益與社會(huì)整體利益

法律的功能(néng)在于調和與調節各種錯(cuò)綜複雜(zá)和沖突的利益。作為(wèi)市(shì)場監管改革的産物(wù)，新型監管機(jī)制應以社會(huì)公共利益為(wèi)導向，在制度構建過程中，充分體現公平、正義、民(mín)主、法治、效率等多(duō)元的價值追求。市(shì)場監管要求政府構建相(xiàng)應機(jī)制，保障交易安全、維護公平競争，尤其要保護和維護市(shì)場運行中弱勢群體的利益。在新型監管機(jī)制中，以信用監管為(wèi)基礎，意味著(zhe)每個(gè)個(gè)體都應當信守諾言和交易底線原則，确保交易有序和社會(huì)公平。同時，考慮到(dào)信用監管可能(néng)減損權利、加重義務等不利後果，信用監管必須依法審慎。為(wèi)避免行政濫權侵害私益，信用監管必須遵循比例原則、合理關聯等法治原則，依法實施失信懲戒。

（三）實現社會(huì)共治

合作、協調是治理的重要作用機(jī)制，構建多(duō)主體、多(duō)向度的合作互動關系是現代社會(huì)治理的必然要求。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會(huì)治理共同體。當下(xià)的監管機(jī)制改革，是實現國(guó)家治理體系現代化的重要組成部分。以信用監管為(wèi)基礎，将随機(jī)抽查的情況及結果納入市(shì)場主體的信用記錄中，并依法提供社會(huì)利用，既為(wèi)社會(huì)公衆監督政府的行政執法活動提供了相(xiàng)應的途徑，也為(wèi)社會(huì)公衆監督失信者和違法者創造了條件(jiàn)。

六、結論

立善法于天下(xià)，則天下(xià)治；立善法于一(yī)國(guó)，則一(yī)國(guó)治。在新時代背景下(xià)，新型市(shì)場監管機(jī)制的構建必須以法治為(wèi)基礎。市(shì)場監管機(jī)制的改革應當是一(yī)個(gè)以法治為(wèi)主導的制度建構過程。當前，新型監管機(jī)制的各項制度逐漸完備，但在法治方面還(hái)有待改善。從(cóng)無法到(dào)有法，從(cóng)有法到(dào)良法，從(cóng)良法到(dào)善治，這是新型監管機(jī)制發展的必由之路(lù)。

作者：王偉，中央黨校（國(guó)家行政學院）政法部民(mín)商經濟法室主任、教授。