社會(huì)信用是人們在社會(huì)交往過程中形成的超越熟人社會(huì)的非人格化信任關系，是重要的社會(huì)資本。市(shì)場經濟參與主體衆多(duō)，交易行為(wèi)自(zì)由頻繁，更需引入非人格化的社會(huì)信用，低(dī)成本地實現互惠性合作。我國(guó)2003年(nián)啓動了以“獎勵守信、懲罰失信”為(wèi)核心的社會(huì)信用體系建設，在控制信用風險、促進社會(huì)誠信等方面發揮了積極作用。2020年(nián)12月(yuè)，國(guó)務院辦公廳印發《關于進一(yī)步完善失信約束制度構建誠信建設長(cháng)效機(jī)制的指導意見(jiàn)》，進一(yī)步明确信用信息範圍，依法依規實施失信懲戒，完善失信主體信用修複機(jī)制，提高(gāo)社會(huì)信用體系建設法治化、規範化水(shuǐ)平，社會(huì)信用體系建設進入高(gāo)質量發展階段。社會(huì)信用體系建設取得諸多(duō)成績，但也面臨不少問題和困難，需要重新認識和凝聚共識，分類有序推進，從(cóng)而更好邁向高(gāo)質量發展。

一(yī)、我國(guó)的社會(huì)信用體系是創新型社會(huì)治理手段

近代以來，伴随市(shì)場經濟體制的發展成熟，西(xī)方發達國(guó)家逐漸演化出健全的社會(huì)信用，誠信缺失并不是其社會(huì)信用問題的主要矛盾。因此，西(xī)方發達國(guó)家的社會(huì)信用體系主要服務于經濟金融領域的信用風險管理，幾乎可以等同于征信與信用評級等經濟信用體系。

與西(xī)方國(guó)家不同，我國(guó)的社會(huì)信用體系建設内涵更為(wèi)豐富。由于我國(guó)還(hái)處在社會(huì)主義初級階段，法制與信用體系并不健全，市(shì)場主體的誠信意識有待加強，失信成本較低(dī)，在社會(huì)領域存在相(xiàng)當數量的誠信缺失問題。單純建設狹義的征信系統還(hái)不足以高(gāo)效建設适應信用交易的市(shì)場環境。因此，在設計之初，我國(guó)就(jiù)選擇超越狹義的征信，同步建設征信系統及其運行環境。

在後續實踐中，我國(guó)社會(huì)信用體系越來越以創新型社會(huì)治理手段為(wèi)目标，而不僅僅作為(wèi)信用風險的管理手段。“十八大”針對性地提出了社會(huì)信用體系建設“加強政務誠信、商務誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設”，我國(guó)社會(huì)信用體系帶上(shàng)了社會(huì)治理手段的濃厚色彩。此後，國(guó)務院印發《社會(huì)信用體系建設規劃綱要（2014-2020年(nián)）》（以下(xià)簡稱“《綱要》”），在國(guó)家層面實現了對我國(guó)社會(huì)信用體系建設的頂層設計，我國(guó)社會(huì)信用體系建設進入多(duō)目标同步推進的快速發展階段。

需要認識到(dào)，搜集各類信用信息，形成數據庫并加以應用僅僅是我國(guó)社會(huì)信用體系建設的一(yī)個(gè)抓手。社會(huì)信用體系建設的内在要求是樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德，根本目标是提升全社會(huì)的誠信意識和信用水(shuǐ)平。社會(huì)信用體系建設是一(yī)項政府主導的浩大社會(huì)工(gōng)程。

二、我國(guó)社會(huì)信用體系建設進展情況

經過多(duō)年(nián)努力，我國(guó)社會(huì)信用體系建設在一(yī)些關鍵性、基礎性領域已經取得了重大進展，信用日益成為(wèi)影響經濟社會(huì)運行的重要因素。

一(yī)是中央各部門(mén)和各地方政府逐漸建成了多(duō)樣化的信用信息平台。在中央層面，社會(huì)信用體系建設由發改委和人民(mín)銀(yín)行作為(wèi)雙牽頭部門(mén)，協調各部委共同推進；在地方層面，各級發改委負責本行政區内的公共信用信息綜合協調與監督管理。目前，我國(guó)社會(huì)信用體系的抓手主要包括人民(mín)銀(yín)行主導的金融基礎信用信息和發改委主導的公共信用信息。前者形成了應用廣泛的金融征信，後者主要的應用是失信聯合懲戒信息公示。此外，還(hái)有國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統、納稅信用發布平台、全國(guó)法院失信被執行人名單信息公布與查詢平台、資本市(shì)場誠信數據庫和市(shì)場誠信信息查詢平台等中央政府、司法部門(mén)統籌的信用信息平台。上(shàng)海、廣東、浙江、江蘇等先進地區在地方大數據局的基礎上(shàng)也形成了豐富的地方信用信息應用。2021年(nián)12月(yuè)發布的《加強信用信息共享應用促進中小(xiǎo)微企業(yè)融資實施方案》正是基于前期建設完成的多(duō)樣化信用信息平台。

二是初步完成了社會(huì)信用體系信用信息基礎設施建設。首先，我國(guó)建立了組織和個(gè)人的統一(yī)社會(huì)信用代碼制度，并在商事(shì)制度改革中成功運用，奠定了部門(mén)間信息共享的基礎。其次，建立了全國(guó)信用信息共享平台，為(wèi)各地區各部門(mén)信用信息的交換共享和查詢服務提供了基礎設施。再次，相(xiàng)關标準逐漸制定。目前，我國(guó)已建立起包括信用主體标識規範、個(gè)人信用調查報(bào)告格式規範、基本信息報(bào)告、企業(yè)信用等級表示方法等數十條社會(huì)信用國(guó)家标準，涵蓋了電(diàn)子商務、誠信管理、信用中介組織等領域。

三是初步構建了市(shì)場化信用服務生(shēng)态。雖然我國(guó)社會(huì)信用體系的建設呈現出由政府主導的特征，但目前已經形成了包括個(gè)人征信、企業(yè)征信、信用評級、信用調查、商業(yè)保理、信用保險、基于大數據的新型征信等各類信用服務機(jī)構。不同機(jī)構依托各自(zì)的優勢資源，在金融、商業(yè)、公共等不同場景中提供服務。近幾年(nián)有些機(jī)構深耕一(yī)些細分領域，例如天創信用在汽車金融和政府園區，憑安信用在電(diàn)子商務，百融雲創在普惠金融等，初步形成了多(duō)樣化的信用服務生(shēng)态。

四是社會(huì)信用體系建設結合“放(fàng)管服”改革，形成了信用監管體制。在同步推進社會(huì)信用體系建設和行政管理體制改革的過程中，依托于信用的監管成為(wèi)行政管理從(cóng)事(shì)前向事(shì)中、事(shì)後管理轉型的重要工(gōng)具。本質上(shàng)講，信用監管就(jiù)是根據市(shì)場主體的信用狀态實施差異化監管，實現對守信者“無事(shì)不擾”，對失信者“利劍高(gāo)懸”，從(cóng)而提高(gāo)監管效率，提升社會(huì)治理能(néng)力。

三、當前社會(huì)信用體系建設還(hái)存在的突出問題

我國(guó)社會(huì)信用體系建設是複雜(zá)的全社會(huì)工(gōng)程，既存在認識不清晰的局限，也面臨不同領域的内在矛盾，還(hái)涉及政務公開(kāi)透明化和數據收集共享中的工(gōng)作困難。

一(yī)是信用體系建設缺乏頂層立法。根據依法行政要求，沒有法律依據，行政規範性文件(jiàn)不能(néng)減損公民(mín)權益、增加公民(mín)義務。各級政府和各職能(néng)部門(mén)在社會(huì)信用體系建設中都在制定規範和标準，調節公民(mín)行為(wèi)。缺乏社會(huì)信用的頂層立法導緻各地和各部門(mén)的信用規範既缺乏法律依據，也缺乏對權利義務邊界的共識，不利于統籌協調。

二是實際操作不完善引發社會(huì)較普遍的質疑和擔憂。建設社會(huì)信用體系的初衷是通(tōng)過“守信激勵”和“失信懲戒”形成社會(huì)誠信文化。但實際操作中，“守信激勵”發展相(xiàng)對滞後；“失信人”認定泛化，用個(gè)别領域涵義寬泛的“失信行為(wèi)”給個(gè)人和組織進行“信用畫(huà)像”，存在以偏概全的問題。“一(yī)處失信，處處受罰”政策疊加社會(huì)信用救濟與修複機(jī)制不足，造成單次失信成本過高(gāo)和“一(yī)罪多(duō)罰”的法律瑕疵。總之，實踐中的不完善，導緻社會(huì)普遍擔憂其異化為(wèi)全面控制或成為(wèi)新的行政手段，反而帶來了市(shì)場的恐懼和混亂。

目前，受規範的信用主體主要是國(guó)内企業(yè)和個(gè)人，還(hái)基本不涉及外資和政府部門(mén)。《綱要》指出，各類政務行為(wèi)主體的誠信水(shuǐ)平對其他社會(huì)主體誠信建設有重要的表率和導向作用。但是，促進政府守信踐諾的舉措并不完善，政府部門(mén)的失信行為(wèi)仍時有發生(shēng)。例如，一(yī)些地方财政部門(mén)宣布了一(yī)系列對小(xiǎo)微企業(yè)的補貼等優惠政策，但卻期待符合條件(jiàn)的企業(yè)不知道這些政策，從(cóng)而減輕支出負擔。更不用說，一(yī)些政府相(xiàng)關的工(gōng)程建設拖欠企業(yè)應付賬款的情況。政府部門(mén)之外，外資企業(yè)沒有被納入失信聯合懲戒的規範對象，享受了“超國(guó)民(mín)待遇”，但由于中西(xī)文化差異和社會(huì)信用體系框架不同，其對我國(guó)信用體系誤會(huì)較深。

失信行為(wèi)認定過于寬泛。相(xiàng)當多(duō)地方和部門(mén)将“不文明行為(wèi)”（如闖紅(hóng)燈、未執行垃圾分類、欠繳物(wù)業(yè)費(fèi)等）“違法行為(wèi)”和“違約行為(wèi)”都簡單認定為(wèi)“失信行為(wèi)”。“聯合懲戒”過于剛性和随意。針對失信行為(wèi)主體（所謂的“黑(hēi)名單”）采取聲譽不利（社會(huì)公示）、資格剝奪（從(cóng)事(shì)職位）、自(zì)由限制（日常生(shēng)活和金融活動）等聯合懲戒措施，損害個(gè)人和企業(yè)“能(néng)”與“不能(néng)”的“資格”和“聲譽”，而不是調節其成本和收益的大小(xiǎo)。例如，限制失信法人參與招投标的資格，而不是提高(gāo)其相(xiàng)對誠信法人需繳納的保證金。

三是信用數據的收集共享仍存在較多(duō)困難。社會(huì)信用體系建設中數據共享是關鍵，但目前仍存在不願、不敢和不能(néng)共享信息的情況。這首先表現為(wèi)部委間數據共享難，特别是具體落實較難。我國(guó)各部委的政策變動較為(wèi)頻繁，不同地區的管理和政策執行标準不一(yī)，加上(shàng)錄入等操作問題，部委數據的質量參差不齊。而數據共享和使用實際上(shàng)也是重新梳理和優化曆史數據，牽扯大量的人力物(wù)力，會(huì)引發不得不面對的曆史問題。其次表現為(wèi)不同地區、不同行業(yè)社會(huì)信用體系建設的進展不一(yī)緻。現有的社會(huì)信用信息記錄主要集中在金融領域，而政務領域、文化領域、生(shēng)态領域等方面的社會(huì)征信體系建設處于缺位狀态。不同地區在社會(huì)信用體系建設水(shuǐ)平方面差異巨大，中西(xī)部地區相(xiàng)對東部地區落後。

四是信用服務市(shì)場主體活力總體受限。目前，我國(guó)信用服務市(shì)場存在供需兩缺的現象，需要加強對信用服務市(shì)場的培育。受收費(fèi)模式和市(shì)場過度競争等影響，我國(guó)的企業(yè)征信和誠信評價主體生(shēng)存困難，行為(wèi)不規範、公信力不足，持牌個(gè)人征信機(jī)構僅有兩家，信用服務需求無法有效滿足，尚未形成真正的信用報(bào)告信息的産品或服務市(shì)場。

一(yī)方面，部分信用服務供給質量不高(gāo)，服務機(jī)構行為(wèi)不夠規範、公信力不足，同時需求也不足，例如企業(yè)征信和誠信評價市(shì)場。這導緻多(duō)數企業(yè)征信和信用評價機(jī)構生(shēng)存困難。另一(yī)方面，在市(shì)場需求相(xiàng)對充分的個(gè)人征信領域，持牌個(gè)人征信機(jī)構數量非常有限，大量的信用市(shì)場需求無法得到(dào)滿足。例如，大型互聯網平台使用行為(wèi)數據分析個(gè)人和小(xiǎo)微企業(yè)信用情況前，中小(xiǎo)企業(yè)融資難融資貴問題始終突出。再比如，當前中國(guó)在信用報(bào)告價值鏈的上(shàng)遊和中端（即信用交易數據的采集和存儲加工(gōng)端），已經做得相(xiàng)當成功；但在信用報(bào)告信息的末端（即産品或服務端），市(shì)場還(hái)沒有真正形成。因此，相(xiàng)關政策的一(yī)刀切模式給市(shì)場主體的成長(cháng)帶來了不利影響。亟需去除不合理的準入限制，加強市(shì)場主體活力，尤其是在征信領域。

五是社會(huì)信用修複機(jī)制不健全。《征信業(yè)管理條例》《綱要》為(wèi)我國(guó)近年(nián)來的社會(huì)信用體系建設指明了方向，但其中并未對信用修複做出明确規定。2017年(nián)國(guó)家發改委、人民(mín)銀(yín)行聯合印發《關于加強和規範守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工(gōng)作的指導意見(jiàn)》和2020年(nián)國(guó)務院辦公廳印發《關于進一(yī)步完善失信約束制度構建誠信建設長(cháng)效機(jī)制的指導意見(jiàn)》都支持信用修複，但目前并未有更具有操作性的細緻意見(jiàn)，這制約了失信者信用修複的實際行動。

四、政策建議

誠信是一(yī)種美德，是社會(huì)演化的産物(wù)，不是隻基于精緻利益考量後的選擇，也不是由于對懲戒的恐懼。社會(huì)信用體系建設涉及文化、法制、社會(huì)和市(shì)場等各方面，需自(zì)律和他律相(xiàng)結合。因此，我國(guó)應分類著(zhe)力，打造誠信文化和道德意識、促進政府帶頭講誠信和公平公正的司法實踐，引導“鼓勵守信”和“打擊失信”的市(shì)場行為(wèi)。

一(yī)是加快社會(huì)信用體系立法。考慮到(dào)《社會(huì)信用法》出台尚需時日，可在現有個(gè)人信息保護法和地方立法實踐的基礎上(shàng)，由國(guó)務院出台條例，以法律的形式明确社會(huì)信用的涵義和社會(huì)信用體系框架，明确公共信用信息的權屬以及數據收集共享中各方的權責利。關鍵是要區分不文明行為(wèi)、違法行為(wèi)和違約行為(wèi)，分别明确認定紅(hóng)黑(hēi)名單和聯合獎懲的行為(wèi)邊界，重點引導正向激勵，規範負面懲戒，加大信用救濟和修複力度。

二是鼓勵發展市(shì)場主導的正向激勵型信用信息應用機(jī)制。可考慮構建兼顧統一(yī)和差異、政府權威和市(shì)場活力的信用服務産品的三層開(kāi)發應用體系。基礎層以中央政府統一(yī)信用代碼為(wèi)主，包含簡單的必要基礎信息，便于綜合調用數據。中間層是各地方與行業(yè)建設的子系統，通(tōng)過結合行業(yè)主管部門(mén)和地方政府掌握的特定信息，形成有挖掘價值的信用信息庫。應用層則是市(shì)場機(jī)構在中間層基礎上(shàng)形成的産品系統，包括市(shì)場主體評級、信用報(bào)告等。2021年(nián)12月(yuè)推出的“全國(guó)一(yī)體化融資信用服務平台網絡”已經應用了這一(yī)思想，但除了支持中小(xiǎo)企業(yè)融資，信用信息的應用還(hái)具有更廣闊的空間。

三是采用不同模式激勵相(xiàng)容收集共享信用數據。北(běi)京、上(shàng)海、浙江、廣州等地已在地方層面實現行政數據的集中共享，可進一(yī)步推動各地方将其作為(wèi)一(yī)把手工(gōng)程，實現地方數據共享。部委層面的數據共享可考慮與政務公開(kāi)透明和數字化相(xiàng)結合，由各部委形成相(xiàng)對隔離的有限數據段與全國(guó)公共信用信息中心共享。最後，可探索建立個(gè)人數據賬戶，在平衡數據價值挖掘和個(gè)人隐私保護的基礎上(shàng)，鼓勵市(shì)場化機(jī)構通(tōng)過各種場景收集、分析和使用另類行為(wèi)數據。

四是加強社會(huì)信用文化建設，全面打造社會(huì)互信。社會(huì)誠信文化建立在“誠信”道德和“信用”行為(wèi)之上(shàng)。其中，基于道德的“自(zì)律”是法制和聯合獎懲等“他律”的基礎。一(yī)是政府要發揮誠信建設示範作用，進一(yī)步提高(gāo)透明度和公信力。二是以公平公正的司法打造社會(huì)對法律底線的敬畏感。三是将信用意識和社會(huì)道德培育結合起來，打造全面的社會(huì)互信。

（作者：陳道富，國(guó)務院發展研究中心金融研究所副所長(cháng)；曹勝熙，國(guó)務院發展研究中心金融研究所助理研究員(yuán)。本文首發于《中國(guó)經濟評論》雜(zá)志(zhì)第26期）